제주형 행정체제 도입 공론화연구용역에 대한 최종보고회가 11일 제주특별자치도청 4층 탐라홀에서 개최됐다.

지난 2023년부터 현행 제주특별자치도의 단층형 행정체제가 초래하는 한계를 보완하기 위한 새로운 제주형 행정체제를 모색하기 위해 추진한 연구용역 최종 보고회다.
보고회에서는 ▲제주형 행정체제 모형과 ▲행정구역 최적대안 확정,   ▲자치입법 설계 ▲ 사무배분 ▲재원배분 ▲관련법률 변경 검토 ▲기관 구성 ▲제주형 행정체제 추진 전략 ▲주민투표 추진 전략 등을 다뤘다.

제주형행정체제개편추진위원회는 11일 발표한 연구용역 최종보고서를 바탕으로 권고안을 마련, 다음주 중 제주도에 제출하겠다고 밝혔다.

다음은 이날 최종보고회에서 발표된 핵심내용을 요점 정리한다.

제주형 행정체제에서 가장 핵심적인 내용은 두 가지로, 하나는 어떤 모형을 선택을 할 거냐이고, 도 하나는 구역을 어떻게 선택을 할 거냐라는 것이다. 이 두 가지 최종적인 대안은 도민참여단에서 최종적으로 확정을 했다.

도민참여단 구성은 지역별, 성별, 연령별, 개편 필요성 등 일반 도민의 대표성을 보장하는 제주도 18세 이상 성인 남녀 330명으로 이뤄졌다.

◆ 대안모형 확정

성별 연령, 권역 지역 이 네 가지 변수를 적용을 해서요.

도민참여단이 제주형 행정체제 계층구조 개편안으로 가장 적합한 대안으로 ‘시군구 기초자치단체’가 64.4%, ‘행정시장 직선제’가 35.0%로 나타나 최종적으로 시군구 기초자치단체를 1순위로 제시했다.

◆대안 구역 확정

도민참여단이 대안으로 검토되고 있는 행정구역 대안으로 ‘3개의 행정구역(서제주시, 동제주시, 서귀포시)’과 ‘4개의 행정구역(제주시, 서귀포시, 서제주군, 동제주군)’중 가장 적합한 대안으로 3개 행정구역이 55.0%, 4개 행정구역이 42.5%로 낱나서 최종적으로 3개 행정구역을 1순위로 제시했다.

◆최종 후보대안 확정

도민참여단 숙의 토론 결과 제주형 행정체제 개편 대안으로 체제 모형은 시군기초자치단체, 행정구역은 3개 행정구역(국회의원 선거구)으 최종적인 후보대안으로 도출했다.

◆자치입법 설계

제주형 행정체제로 시군구 기초자치단체가 설치될 경우 자치법규로 조례와 규칙이 제정되며, 출범 이전에 준비단 등을 구성하여 반드시 필요한 조례와 규칙의 사전준비가 필요하다. 관련 법률에 경과규칙을 두어 자치법규 공백을 없애야 한다.

시군 모형을 적용을 한다면 7월 1일 날 출범하기 이전에 기초자치단체가 가져야 될 조례나 규칙, 공통적인 것들을 마련해야 된다는 것.

◆사무 배분

현재 제주특별자치도는 3개 유형의 사무을 갖고 있다. 기초자치단체 사무와 광역 자치단체사무, 국가에서 이양된 사무가 있다.

만약에 기초자치단체가 도입될 경우에는 법적으로 당연히 기초 사무는 현재 제주특별자치도에서 기초로 넘어가게 된다. 문제는 이 기초 사무를 전체 다 기초에 그대로 줄 거냐라는 거다.

제주형이라는 용어를 쓴 것 같이 그렇게 하면 사실 제주형이라는 용어를 쓸 필요도 없겠다. 그래서 기초 사무 중에 일부 사무는 도가 직접 관장을 하는 시스템을 만들어보자는 거다.

직접적으로 준용할 수 있는 사례가 특별시와 광역시이다. 특별시와 광역시는 도시 행정의 효율화를 위해서 14개의 사무 기초 사무를 제한하고 있다. 서울특별시나 부산광역시가 직접 처리를 하고 있다. 예를 들자면 매장 및 묘지 등에 관한 사무, 청소 생활 폐기물에 관한 사무, 도로 개설, 상하수도, 대중교통 등 14개 사무들은 기본적으로 제주도에 시군이 설치가 되더라도 도가 직접 처리하는 사무로 검토 해는 걸 제안했다.

◆조직

시군 기초가 설치가 될 경우 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’을 적용받게 되며, 기관 구성은 집행기관과 지방의회로 형성되며, 지방의회에는 의회사무국(과)를 두고, 집행기관에는 실과 국, 담당 등의 계층구조와 사업소와 하부행정기관인 읍면동을 설치한다.

그리고 필치 기관으로 보건소와 농업기술센터를 두도록 돼 있다. .

이 두 가지는 반드시 설치가 돼야 될 것이고, 사업소는 기본적으로 해당 자치단체가 설치되는 시군의 필요에 따라서 설치 여부를 결정을 하도록 돼 있다.

지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정에 실국은 대통령 명령에 의해서 규모가 결정이 된다.

그리고 과나 담당관은 제주도에 설치되는 시군의 조례로 결정이 된다.

그리고 담당은 규칙으로 결정이 된다. 규모는 인구 규모에 따라서 실국이나 혹은 과 혹은 담당의 규모가 달라진다.

읍면동은 기본적으로 시군이 어떤 지위를 받느냐라는 거에 따라서 읍면동 전체가 설치될 수도 있고 달라진다.

설치되는 시군이 일반 시일 경우에는 시 밑에는 동만 설치하도록 돼 있다. 도농 복합 시는 읍면동 전체가 설치되고, 군일 경우에는 동은 설치가 되지 못하고 읍과 면만 설치가 된다.

그래서 이제 설치되는 시군의 법적 지위가 어떻게 되느냐에 따라서 읍면동 중에 어떤 것들이 선별적으로 설치가 되고 설치가 되지 않는지 결정이 된다.

◆재원배분 = 지방세와 교부세로 나눠본다.

지방세는 광역시세가 있고 그다음에 도세가 있고 시군세가 있고 자치구세가 있다.

설치하는 시가 어떤 지위를 갖느냐라는 거에 따라서 지방세의 세목이 달라진다.

다만 교부세를 어떻게 할 거냐다. 교부세는 일부 자치단체를 제외하고는 기본적으로 세수입만으론 자치단체 운영에 필요한 재원을 다 조달할 수가 없다. 그래서 그 차액을 행정안전부에서 지방교부세라는 재원으로 보충을 하도록 돼 있다. 지금 제주특별자치도는 정률 3% 특례가 적용이 되고 있다. 만약에 시군이 설치될 경우 과연 이 교부세 정률 3%가 그대로 유지될 것인지 아니면 폐기될 것인지 라는, 두 가지 방법 중에 하나가 적용이 되게 될 것이다. 제주도가 어떤 형태가 되든 손해를 보지 않아야 되는 게 기본적인 어떤 전제가 될 것이다.

만약 제주도에 4개의 시군이 설치가 되면은 2006년 이전으로 돌아간다. 그러면 교부세를 교부받는 교부 주체가제주도를 포함해서 5개가 되는 것이죠.

그런데 1순위는 현재 3개의 시군이다. 그러면 교부세 주체가 이전에 5개에서 4개로 1개가 줄어든다. 이렇게 되었을 때 실제 교부세가 제주도에 교부받는 금액이 축소가 될 가능성도 있다는 거다.

그래서 이제 정률 3%를 그대로 유지할 수 있는 방법과 그다음에 폐기에 있었을 때 지금 현재 3% 받는 금액만큼의 보존이 될 수 있는 방법 두 가지를 동시에 검토를 좀 해야겠다.

3%를 유지하기 위해 기본적으로 제주도는 다른 도와 달리 상호 배분 체계를 특·광역시 방식으로 가져가는 게 필요하다는 거다.

그랬을 경우 특·광역시는 기본적으로 사무 배분 체계의 특수성 때문에 교부세를 특별시 보통 광역시로 통괄해서 받은 다음에 그걸 해당 관할 자치구에 조정 요금 형태로 다시 배분을 해준다.

그다음 두 번째는 이제 국가 사무 특례 이양이다. 제주도에는 4700여 개의 국가사무가 내려와 있다. 내려와 있는데 이것 자체가 기본적으로 교부세 기준 재정 수요액을 산정하는 항목별로는 그게 포함이 안 돼 있다. 그래서 제주도가 갖는 이 특수성을 반영을 해서 3%를 그대로 유지하는 게 필요하다라는 논거를 제시할 수 있을 것이다.

◆관련법률 변경 = 3개의 만약에 시군이 설치된다면 3개 시를 설치하기 위한 법을 제정해야 된다. 두 번째는 지방자치법에서도 일부 조항들이 정비가 되어야 한다. 제3조 제2항에 특별자치도에도 시군을 둘 수 있다라고 해놓고 단서 조항이 있는데 정리되어야 한다. 다음에 지방자치법 제197조 제2항도 정비가 돼 줘야 되겠다

◆ 기관 구성 = 기본적으로 기관 구성이라는 거는 입법권은 지방의회에 집행권은 단체장에게 줄거냐 아니면 이걸 통합을 할 거냐라는 문제이다. 기본적으로 이걸 달리하기 위해서는 두 가지 요건이 필요하다.

첫 번째는 어떤 기관 구성 형태를 대안으로 제시할 것이냐 혹은 절차는 어떻게 가져갈 것이냐다. 두 번째는 기관 구성을 달리하는 거는 반드시 그 지방자치단체의 주민투표로 결정하도록 했다.

그러니까 만약에 3개의 시군이 설치된다라고 하면은 설치된 이후에 그 지방자치단체가 우리는 어떻게 가져갈 것이냐라는 것들을 주민투표를 통해서 결정을 한다라는 거다.

우리나라는 지금까지는 대부분 입법권은 의회에, 집행권은 단체들에게 주는 기관 분리를 채택해왔다.

그래서 이제 행안부가 따로 법률로 정하는 그 법률에 어떤 대안을 기관 구성의 대안들을 담을 것이냐라는 걸 지금 검토를 해놓고 있다.

행안부에서 검토한 게 현행기관형태 외에, 책임행정관형, 리더내각형, 약(弱)단체장형 이 세 가지를 추가적인 대안으로 검토해놓고 있다.

현행기관은 우리가 흔히 이제 강시장형이라고 얘기하고, 기본적으로 의회보다는 단체장이 권한의 보유량이 많다라는 거다. 지방의회는 단체장이 마음에 들지 않더라도 다른 외국에서 일반적으로 갖고 있는 단체장 불신임권을 부여하고 있지 않다. 국회로 본다면 탄핵권인데, 이 탄핵권이 지방의회에는 부여되어 있지 않다. 그 대신 단체장은 선결 처분권이라든지, 재의 요구권, 제소권 등 의회를 견제할 수 있는 막강한 권한들을 갖고 있다.

책임행정관형은 단체장을 주민 직선으로 선출하지 않는다. 지방의회에서 일종의 CEO를 선임한다. 소위 말하는 행정 업무를 처리하는 그런 어떤 형태이다.

리더 내각형도 똑같이 단체장을 주민 직선으로 선출하지 않는다. 대신에 책임 행정관형과 달리 리더 내각형은 다수당의 의회 의장이 행정처리에 대표권을 갖든지 아니면 거기서 또 다른 대표자를 선출하든지 하는 것이다.

약단체장형은 지금 현재 단체장이 갖는 권한들 중의 일부를 의회의 통제에 두게 되는 형태다.

기본적으로 제주도에 적용을 도입되는 시군에서 적용할 수 있는 타당한 합리적인 대안에 대해서는 행안부에서 검토하는 것은 대부분 인구 규모를 기준으로 해서 실제 어느 형태가 더 적합할 거냐라고 분류를 하고 있다.

50만 이상 같은 경우에는 기본적으로 현행기관 구성 방식을 그대로 적용하든지 아니면 약 단체장을 적용하든지, 50만 이하일 경우에는 약시장형이나 아니면 책임행정관형, 5만 이하의 농촌일 경우에는 리더-내각형이 타당한 게 아닌가라고 분류를 하고 있다.

따라서 제주도에 시군이 설치될 경우에 그 인구 규모가 어떻게 되는 거냐에 따라서 이 형태들을 준용을 해서 검토를 하되 주민투표를 통해서 주민들이 결정을 하게 될 것이다.

◆ 제주형 행정 체제 추진 전략

첫 번째 추진 일정이다. 추진 일정은 기본적으로 주민투표를 실시해야 된다. 주민투표법에 따르면은 지금 현재 제22대 국회의원 선거가 내년 4월로 예정이 돼 있는데, 4월 이전에는 주민 투표 실시가 어려울 거다. 기본적으로 주민투표로 대안을 확정하는데, 기간은 60일에서 66일 정도가 소요된다.

때문에 기본적으로 올 4월 10일 이후에 최종적으로 이 대안이 적용되는 시점을 민선 9기 출범일인 2026년 7월 1일이다. 그러니까 이 사이에 이 모든 것들이 이루어지도록 일정을 잡아나갈 필요가 있겠다.

이제 크게 세 가지의 단계를 거치게 된다. △대안을 확정하는 단계, △기초 자치단체를 설치하는 단계, △그다음에 이걸 준비하는 단계 세 가지로 구분을 할 수가 있다.

기본적으로 주민 대안을 확정한 후 주민투표는 60일에서 66일 정도의 예측 가능한 일자를 산정을 할 수가 있다.

그런데 기초자치단체를 설치하는 과정은 워낙 많은 변수들이 존재하기 때문에 정확하게 어느 정도의 기간이 소요가 된다라고 예측하기가 어렵다.

그리고 이제 설치 준비 과정은 2026년 7월 1일을 출범 일자로 본다면은 그로부터 약 한 1년 정도의 준비 과정을 가져가야 된다.

그러니까 나머지 기초자치단체 설치는 그 사이에서 전부 다 절차가 마무리될 수 있도록 제주도에서 설계를 하고 준비를 해나갈 필요가 있겠다.

◆제주도와 관계 설정

만약에 시군이 설치될 경우에는 기본적으로 지방자치법에 따르면 한 5가지 정도가 검토될수 있다.

첫 번째는 법적 지위로, 지방자치단체이다. 지방자치법 제3조에 규정이 돼 있다. 기본적으로 제주도에 설치되는 시군 기초지자체는 광역 기초 간의 법적 관계를 갖게 된다.

그다음에 관할 구역은 제주특별자치도는 제주도 전역이 관할 구역이 될 것이고 3개 시군이 도입된다면 제주도 전역을 대상으로 해서 배분을 해야 된다.

사무는 기본적으로 제주도가 갖고 있는 기초 사무를 법적으로 설치되는 3개 시군에 넘겨줘야 된다. 다만 특광역시의 처리 제한 특례를 추정한다면, 일부 대중교통과 상하수도 이런 것들은 기본적으로 제주도가 직접 처리하는 것으로 하여 배분 규정을 가져가야 된다.

그다음에 조례 규칙입니다. 조례 규칙은 기본적으로 지방자치법 제30조에 의해서 제주도의 조례 규칙을 위반할 수 없도록 돼 있다. 기본적으로 제주도의 조례를 전제로 해서 각종 조례와 규칙을 만들어가야 된다.

그다음에 지방자치법 제184조에서 185조에 따라서 도입되는 시군은 제주도의 지원과 지도를 받아야 된다.

따라서 이 5가지는 법적 기준에 따라서 규정에 따라서 제주도와 설치되는 시군간의 관계가 설정이 된다.

◆제주특별자치도의 위상 제고

약 한 17년 동안 제주도는 시군이 없는 단층형 광역자치단체를 운영을 해왔다.

시군이 설치되면 어떻게 제주도의 위상을 가져갈 것이냐라는 건데요.

기본적으로 제주도가 출범할 때 총리실에서 제주도의 위상을 어떻게 가져갈 것이다라는 것들을 규정했는데 그게 17년 동안 실현되지 못했다.

그런데 지금 강원도와 전라북도가 특별자치도의 법적 지위를 갖고 있고 그다음에 또 경기도가 분도를 통해서 경기북도 특별자치도의 지위를 가지려 한다. 현실적 상황을 감안한다면 제주도는 기본적으로 특별자치도의 보편적 그룹에 포함되기보다는 법적 지위는 그대로 가되 거기서 한 단계 제주도만의 위상을 높여줄 수 있는 차별화되는 준연방형의 특례권한을 부여받는 실질적 고도의 분권형 지방자치단체를 구구해야 할 것이다.

◆도민통합 검토

제주형 행정체제로 시군구 기초자치단체가 설치될 경우 초래될 도민들의 다양한 갈등을 해소하고 통합을 혹보하기 위해서 (가칭)제주발전협력기반의 확립을 목표로 단기적으로 갈등 요인의 해소대책을 수립하고, 중장기적으로는 통합여건을 조성하여 도민들의 일체감을 형성하는 것이 필요하다.

첫 번째는 단기적으로는 행정구역이 3개로 분할되거나 기초단체가 설치되는 거에 따른 지역별 불이익이나 불편함 때문에 초래되는 갈등을 어떻게 해소할 것이냐라는 것이다.

두 번째는 그 갈등을 완화하면서 중장기적으로는 도민 통합이 지속적으로 그다음에 또 화합적으로 나타날 수 있도록 기반을 조성하는 대책들을 검토를 필요가 있다.

세 차례에 걸친 경청회에서 가장 많이 갈등 요소로 제기됐었던 내용들이 첫 번째는 개편 대안에 따른 갈등이다. 1순위는 시군 기초로 확정이 됐지만 행정시장 직선제에 대한 지지나 선호도 적지 않았다. 만약에 주민투표를 통해서 시군 기초로 확정이 될 경우에 행정시장 직선제를 선호했던 도민들이 갖는 불만 혹은 또 불편 이런 것들을 여하히 해소할 거냐라는 거에 대한 대책이 필요할 것이다.

두 번째는 만약에 시군이 3개의 행정구역이 도입될 경우에 청산 입지를 어디로 할 것이냐라는 것에 따른 직접적인 갈등이 발생될 거다.

2단계로 이 갈등이 단기적으로 대응이 된다면 그다음에는 중장기적으로 도민 전체가 하나가 될 수 있는 화학적인 결합이 될 수 있도록 하는 방법은 뭐냐라는 거다.

결국 이제 가장 중요한 게 1년 단위든 5년 단위든 3년 단위든 제주도민들이 갖는 갈등 요소들이 어떤 것들이 있는지를 지속적으로 체크하는 그런 어떤 시스템을 제주도가 가동을 해야 될 필요가 있겠다라는 것이다.

그걸 통해서 기본적으로 세 가지 정도의 기반을 조성해야 되겠다.

첫 번째는 지역 균형 발전 기반을 반드시 만들어야 되겠다.

다음 소외 지역의 지역발전 생태계 구축, 도로관리 지자체간 세원분포 차이에 따른 재정형평성 문제, 보건소 기구 재편에 따른 축소문제 등 시군구 기초자치단체 설치에 따른 한계에 대응해야 한다.

◆주민투표

주민투표는 주민투표법에 따르면 두 가지 방식으로 할 수가 있다.

하나는 찬반 방식으로 주민투표를 할 수 있고요. 하나는 선택 방식으로 주민투표를 할 수가 있다.

찬반 방식으로 하는 경우에는 도민참여단에서 선정한 제1순위 시군 기초에 대해 찬성을 하느냐 반대를 하느냐라는 방식으로 주민투표를 할 수 있다.

선택 방식은 도민참여단에서 선정한 시군 기초를 하나의 대안으로 놓고 또 다른 대안은 현행 행정체제를 다른 대안으로 놓고 두 가지 중에 하나를 선택을 할 수가 있다.

그런데 투표 참여율을 고려한다면은 실제 찬반 방식보다는 선택 방식이 효과적일 것이다.

도출된 시군 기초자치단체 대안을 하나만 주민투표에 붙였을 때는 행정시장 직선제를 선호했거나 아니면은 시군 기초를 지지하지 않는 도민들은 투표장에 나오지 않을 가능성도 있다.

이런 것들을 감안한다면 현행 체계와 대안을 개편 대안을 동시에 해 놓고 선택을 할 수 있는 방식으로 가는 게 대안에 대한 관심이나 투표율을 제고하는 데 도움이 되지 않을까한다는 것.

◆투표일정

투표 일정은 약 60일에서 66일 정도의 기간이 소요된다.

주민투표 청구를 한 다음 청구 요지 공포 및 선관위 통지가 30일 이내에 이루어지도록 돼 있다. 그다음 주민투표 발의가 7일 이내에 이루어지고, 주민투표 명부 작성 및 확정이 투표일전 22일부터 5일 이내에, 그다음 주민투표 실시는 주민투표 발의일부터 23일 이후 첫 번째 수요일 날 이루어지도록 돼 있다.

그래서 전체 일정을 합산을 하면 60일에서 66일 정도가 소요가 된다.